构建以再担保为核心的担保监管体系

我国中小企业信用担保始于1992年，1999年国家经贸委发布的《关于建立中小企业信用担保体系试点的指导意见》为担保公司的建设与发展提供了方向＆#65377;近年来，随着我国市场经济的发展和投融资体制改革的深入，我国信用担保业的发展十分迅速，业务涉及中小企业信用担保＆#65380;再就业贷款担保＆#65380;出口融资担保等多个领域＆#65377;但是，由于行业监管缺位，机构数量增长过猛，风险代偿能力普遍较弱，整个担保行业的发展呈亚健康状态＆#65377;

一＆#65380;担保业亚健康＆#65380;不健康的现实表现（一）与生俱来的非理性扩张冲动＆#65377;由于担保行业门槛较低，且信用放大能力强，收入与担保数额密切相关，所以担保行业扩张较快，且都具有业务快速扩张的冲动＆#65377;2000年末我国各类担保公司不过五六百家，到2004年已达到了4000多家＆#65377;据有关调查披露，目前我国大多数担保公司普遍存在资本实力不足＆#65380;自身信用程度较低＆#65380;业务规模偏小＆#65380;主营业务亏损等问题，处于惨淡经营的状况＆#65377;由于无序竞争，有些注册资本金仅为30万元的担保公司，信用担保总额却高达资本金的几十倍;更有些担保公司以担保名义套取银行信用，成为“信用批发商”，违规进行资金运作，加大了银行信贷的风险＆#65377;“信用过度”和“信用缺失”使一些担保公司陷入了双重困境，发展举步维艰＆#65377;（二）发展无序与监管缺位同时并存＆#65377;作为社会信用体系的重要组成部分，担保业应该具有很好的市场前景和优势＆#65377;然而，我国担保业十多年的发展却未形成一定的行业规模，在市场上没有形成气候，甚至行业的整体社会形象不佳，这在很大程度上源于担保业的发展一直处于无序状态＆#65377;由于行业监管缺位，导致担保公司过多过滥，不仅资信程度良莠不齐，而且许多机构不具备代偿能力，这样的担保公司不但难以获得银行等债权人的认可，很难开展担保业务，而且也不利于整个行业的风险控制＆#65377;（三）缺乏风险控制手段和从业人员＆#65377;担保作为准金融业务，需要一定水准的专业队伍＆#65377;担保品种的设计和开发＆#65380;担保风险的控制都是依靠专业技术＆#65380;专家队伍和经验来实现的＆#65377;但由于近年来的盲目扩张，担保公司缺乏相应水准的专业队伍，不少地方政府出资的担保公司基本是政府官员从事担保，很难说了解担保业务＆#65377;有些担保公司由于治理人员缺乏风险意识和识别＆#65380;控制风险的有效手段，已出现因代偿过多，无法履行保证责任，进入清算破产程序等严重后果＆#65377;（四）法律保护乏力＆#65377;虽然《中华人民共和国担保法》于1995年10月1日起生效，但是《担保法》的立法背景是为了解决企业间债务及保护银行的债权，立法的目的是为了保护债权人的利益，对担保人的权益保护显然不够＆#65377;因此，对中小企业担保公司的法律地位＆#65380;服务对象＆#65380;支撑体系和运作规则必须有专门的法律＆#65380;法规加以调整＆#65377;虽然自中小企业信用担保试点以来，原国家经贸委和财政部发布了有关中小企业信用担保的治理办法，但是其立法层次相对较低，效力有限，难以为担保行业提供有效的政策支持和法律保护＆#65377;在法律缺位的情况下，担保行业的自律又显得苍白无力，各地担保协会组建参差不齐，既缺少经验交流的平台和共同防范风险的平台，又缺乏行业内部开展业务的游戏规则＆#65377;二＆#65380;缺乏监管是担保业亚健康的重要原因（一）尚未针对担保监管制定较为完善的法规政策体系＆#65377;从政府部门角度考虑，担保业务市场化意味着政府行为从对担保企业的直接行政治理转变为对行业的间接市场监管＆#65377;在这一过程中，需要进行制度环境的重构，需要制定新的与市场化相适应的法规政策体系，但目前尚未对担保行业制定完善的准入＆#65380;监管＆#65380;业务规范等方面的法律法规＆#65377;（二）尚未建立职责明确的监管机构＆#65377;国内担保业的监管最早由中国人民银行负责＆#65377;1998年政府机构改革，该职能从人行分离，1999年又明确由财政部金融司负责监管，有关部门配合＆#65377;后来因涉及住房置业和中小企业贷款，对其的监管职能又被划归到建设部以及原国家经贸委（现商务部）＆#65377;在当前的政府架构下，涉及到担保企业准入＆#65380;定位＆#65380;治理＆#65380;监管的部门包括中国人民银行＆#65380;银监会＆#65380;财政部＆#65380;发改委＆#65380;商务部等多个部门，涉及担保机构监管的主要是财政部和商务部＆#65377;由于政府各部门之间职能交叉，这种多头监管的结果是谁都没有明确责任，由此导致的后果就是各自为政，没有专门部门对担保业的整体发展进行规划设计，全行业缺乏明确的准则和规范，监管效率大大降低＆#65377;（三）尚未形成较为完善的对担保监管机构进行监管的社会监督体系＆#65377;在目前我国担保监管法规政策体系尚不完善的条件下，现有的多头监管机构实际上被赋予了很大的相机决策权力，这就为监管机构背离监管的社会目标，追求监管者的私利留下空间，所以对监管机构的社会监督体系是一项迫切的任务＆#65377;虽然我国也存在诸如听证会等对监管机构的社会监督机制，但这种监督多数是流于形式，没有真正起到有效监督作用＆#65377;（四）尚未培养出一支职业化＆#65380;专业化的监管队伍＆#65377;监管人才不足，突出地表现在监管人员知识结构的失衡方面＆#65377;一是技术人员多，懂经济治理和法律法规的复合型人才少;二是具有传统经济治理思想的治理人员多，真正把握现代担保治理理论的人才少＆#65377;而监管经验与监管能力的缺乏，必然会增加监管的难度和成本＆#65377;（五）尚未建立风险监管的理念＆#65377;虽然多个监管部门都在其主管的领域制定了一些内部规章，但大都以行业扶持为主，目前的监管框架更多强调行政治理和审批，没有体现以风险为导向＆#65380;分类指导＆#65380;扶优限劣的原则＆#65377;现代监管强调的都是以风险为本的监管＆#65377;所谓风险为本的监管是指所有的监管活动均以风险及其监控为出发点，先确定和衡量金融机构在经营中的各种风险动向，进而确保金融机构对所承担的风险采取足够的治理和处置措施＆#65377;对担保业监管的制度设计也应遵循以风险监管为本的思路＆#65377;三＆#65380;构建以再担保为核心的担保监管体系（一）对监管机构的制度选择＆#65377;由于担保行业规模较小，若成立专门的监管机构，达不到规模经济，监管成本高＆#65377;有学者认为，担保机构作为信用中介机构，与银行业紧密相连，假如由银行业监督治理委员会履行对担保行业的监管职责，有利于协调银行业和担保业的关系，维护担保业和银行业的稳健经营＆#65377;因为银监会具有专业的监管人才和丰富的监管经验，具备担保业监管能力，监管成本低＆#65377;因此，银行业监督治理委员会是最合适的担保行业监管者＆#65377;但是从国家法律层面来看，《中国人民银行法》＆#65380;《商业银行法》＆#65380;《中国银行业监督治理法》等法律法规均未赋予银监部门这项职责，而且目前我国银行业正处于转轨时期，对商业银行的监管任务十分繁重，就银监部门目前的人手很难分心于担保业的监管＆#65377;从另一方面讲，担保企业与银行之间也是一种资金交易博弈，双方不可避免产生矛盾，由同一个“养父”或“裁判员”进行监管难免会陷入顾此失彼的尴尬境地＆#65377;

为此，笔者提出由再担保机构承担对担保企业监管职责的观点＆#65377;其理由如下：1。担保业目前需要再担保机构＆#65377;再担保是对担保的担保，是指在债务已设定担保的基础上，对该担保再设定担保，当前一个担保人不能清偿债务时，由后一担保人在前一个担保人不能清偿的范围内对债务清偿＆#65377;再担保机构是为担保机构分担和分散风险的一种特设机构，其发挥的作用主要是扩大整个担保行业的放大倍数，提高担保机构的公信力，非凡是面对银行的公信力，也是控制担保行业风险的重要措施，同时也是防止担保企业滥用信用放大倍数，殃及银行安全的重要措施＆#65377;2。再担保机构在运行过程中需要对担保企业进行业务监督＆#65377;再担保公司需要向各担保公司收取再担保费，而再担保费的收取需按照不同担保公司的风险治理水平＆#65380;代偿率＆#65380;资信评级＆#65380;资本金数额等指标进行综合考评后确定不同的费率水平＆#65377;参照国外再担保的做法，通常是建立以“不良资产比例＆#65380;资产流动性比例＆#65380;盈亏状况＆#65380;资本充足率＆#65380;费率变动的状况＆#65380;担保风险度的变化＆#65380;内控完善程度以及市场风险水平”为核心的整套风险监测＆#65380;预警指标体系＆#65377;这些指标是再担保机构实施再担保和收取再担保费的依据，是必不可少的核查项目;而对这些指标的核查，正是监管部门需要监管的指标，假如由两个不同部门来实施核查行为，势必成为重复，降低了效率＆#65377;3。有利于降低监管成本＆#65377;按银监部门的运作模式，被监管部门（银行）需按资本和资产的一定比例缴纳监管费，目前担保公司效益不高，假如既要缴纳再担保费，还要缴纳监管费，可能使担保企业不堪重负＆#65377;而由再担保公司一家独立监管，担保企业只需缴纳再担保费，从而降低了监管成本＆#65377;4。有助于降低担保行业风险＆#65377;再担保公司要承担对担保企业的再担保责任，必然要对担保企业的内控状况＆#65380;风险防范等方面进行严格审查，并据此收取再担保费，其利益和责任上的链接，再担保机构会加强对担保企业的日常监管和风险监管＆#65377;（二）再担保公司的组建方式＆#65377;再担保机构的组建可由中心政府和各省级政府出资或授权出资，并吸引各类担保公司和战略投资者参股，组成股份制和市场化的全国和省级再担保公司，并向地级市派出分支机构;再担保公司不与各地担保公司进行同业竞争，以控制和分担担保公司经营风险方式，提升担保公司的担保能力（增强放大倍数＆#65380;降低分担比例）;再担保公司开展综合性的再担保服务，面向各融资担保＆#65380;中小企业担保＆#65380;住房贷款担保等各类担保公司提供再担保服务;再担保公司以市场化再担保业务为主，并承接国家各类政策性再担保资金托管业务;再担保公司的盈利由全体股东和加入再担保的担保公司共享;再担保公司在有关行业协会的指导下，开展各类再担保业务并接受有关主管部门的监督治理＆#65377;（三）再担保公司的监管内容选择＆#65377;1。确定担保企业准入关＆#65377;要对担保公司的注册资本＆#65380;业务范围＆#65380;董事和治理人员＆#65380;内控制度等进行准入评价，只有符合条件的担保公司才能向再担保公司投保，通过再担保公司的担保，提升参保担保公司的公信力和担保力＆#65377;2。起草制定《担保机构条例》＆#65377;确定担保机构的地位，规范担保机构的经营活动，严厉打击非法经营，维护担保市场稳定＆#65377;3。建立担保机构评级体系＆#65377;反映担保机构的财务状况＆#65380;遵守法律法规情况和整体经营的稳健性，对评级等级低的担保机构进行风险预警＆#65377;担保机构评级情况作为是否同意参保和收取再担保费的依据＆#65377;4。担保行业风险监管的核心和监管步骤＆#65377;明确以风险为本的监治理念，以风险及其治理为出发点，监管重点是担保企业对各类风险的内部控制和治理，注重重大事故的预先防范：鉴别和衡量担保企业运营时所面临的各种风险的程度;要评估担保企业的风险治理与内部控制制度，确保担保机构对其所承担的风险是否采取了足够的管控措施＆#65377;5。实行差别监管＆#65377;要充分考虑各担保企业的风险状况＆#65380;规模大小和业务复杂性来制订监管和检查计划，针对不同企业存在的风险状况，灵活地做出监管反应，合理地分配和利用监管资源，提高效率，实现风险为本监管与评级制度的融合＆#65377;6。服务与监管并重＆#65377;再担保机构要为担保企业做好各项服务工作，尤其是要为担保业搭建人才培训的平台＆#65377;一是对担保从业人员进行资格认证;二是建立重要岗位人员定期培训制度;三是组织各担保企业进行经验交流和相互学习制度;四是编印担保行业的刊物和学习资料＆#65377;（四）对再担保公司的外部监管＆#65377;银监会负责对再担保公司的风险监管，发改委负责行业规划指导，商务部负责业务指导和监督，工商部门负责企业合法经营监督＆#65377;参考文献：[1]牟龄。信用担保业：期望重整步伐走出困境[N]。金融时报，2004－11－21。[2]李智。制度放生担保业[OL]。http：//news。sina。com。cn/c/2005－09－19/19567809426。shtml。[3]完善社会主义市场经济体制与推进市政公用事业市场化课题组。完善社会主义市场经济体制与推进市政公用事业市场化[j]。暸望新闻周刊，2006，（14）。[4]石克英，董爱国。加强担保行业监管的建议[N]。金融时报，2005－08－16。

发布者：ws2015

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